Города vs порты: Неуживчивые соседи или партнеры?

Возможно ли взаимовыгодное сосуществование городов и портов в Украине и, что необходимо сделать, чтобы муниципалитеты были заинтересованы в содержании и развитии припортовой инфраструктуры.

В конце августа мэр Николаева Александр Сенкевич на одном из форумов заявил, что городу было бы неплохо и без портов. "Возможно, я единственный мэр, который считает, что нашему городу сегодня порты не нужны… у нас есть порты, и в результате - только проблемы. Средства, которые Николаев получает, не покрывают расходы на решение проблем от их же деятельности", - заявил градоначальник.

Независимо от мотивов его высказывания, мэр Николаева затронул действительно важную тему - взаимодействия портов и городов, для которых порты чаще всего являются градообразующими предприятиями. Мы решили разобраться, есть ли у городов рычаги влияния на развитие портов и, чем помогают развитию "своих" городов сами порты.

Здесь, прежде всего, следует отметить, что проблема не нова - введение муниципалитетов в управление портами задумывалось как третий этап портовой реформы, реализуемой в Украине, - после разделения хозяйственных и административных функций и корпоратизации в портовой сфере.

Пока же можем констатировать, что мэр Николаева оказался в меньшинстве в вопросе взаимодействия города и порта.  Так, городской голова города Измаил Андрей Абрамченко отметил, что Измаильский морской торговый порт является бюджетообразующим предприятием и городской совет крайне заинтересован в его дальнейшем функционировании и развитии. В мэриях Южного и Черноморска говорить об этом не пожелали, но несложно предположить, что для этих небольших городов порты также являются бюджетообразующими предприятиями и дают работу значительному количеству местных жителей.

В мэрии Одессы заявили, что город больше выигрывает от наличия порта, поскольку это и рабочие места, и инвестиции. Муниципалитет тратит много средств на поддержание инфраструктуры (дороги, электросети и т.д.), которая также используется портом, но местные власти не спешат отказываться от предприятия. Вместо этого, город говорит о том, что хотел бы получать часть средств из портовых сборов для покрытия затрат от деятельности порта и предлагает создать для этих целей "муниципальный целевой сбор" в портовых сборах.

Но на проблему, как мы уже отметили выше, стоит смотреть шире - с точки зрения того, как городские власти могут принимать участие в работе портов, и должна ли быть у них такая возможность в принципе?

Переходной этап

Муниципальные власти развитых стран смотрят на частный бизнес, как на партнера, источник налоговых платежей и рабочих мест. Руководитель ЦТС-Консалтинг Андрей Шкляр отмечает, что мэрии крупных морских городов, таких как Роттердам или Антверпен, принимают активное участие в развитии портов, обеспечивая бизнес критической публичной инфраструктурой и содействуя приходу инвестиций. Ведь порты - это сильнейший генератор импульса к экономическому развитию региона.

В Европе широко распространена модель порт-лендлорд. Она предоставляет возможность максимально эффективного взаимодействия между администрацией порта, местными органами власти, инвестором и частными операторами.

Рашид Буда, менеджер портовых и морских проектов компании Interlegal, приводит пример, как эта модель работает в порту Роттердам. "Чтобы полностью понять институциональные взаимоотношения между городом и портом, надо сначала увидеть статус администрации порта (АП) и собственности на землю. В случае с Роттердамом АП является полу-частной корпорацией. После 2004 года была проведена корпоратизация АП и 70% акций портовой администрации находятся в собственности города, а остальные 30% - принадлежат правительству Нидерландов. Представители муниципалитета входят в состав наблюдательного совета порта, благодаря чему могут влиять на стратегию его развития. По этой причине АП не является полностью независимой. Экономические планы порта и бизнес-модели утверждены муниципалитетом, и существует постоянный диалог между мэром и генеральным директором АП. Следовательно, муниципалитет получает доходы от АП в качестве основного акционера. Активное участие местной власти в управлении портом позволяет порту развиваться как промышленный кластер для разнообразия фирм в что стимулирует экономический рост и инновации в городе и регионе", - объясняет он.

"Большинство успешных европейских портов работают по модели земельных концессий, когда портовая администрация (port authority) выступает в роли лендлорда, в распоряжении которого находятся земли в границах акваторий портов. При этом частные портовые операторы занимаются стивидорной деятельностью на землях и причалах, полученных в концессию до 40 лет с правом последующего продления", - описывал ситуацию начальник отдела стратегического планирования и развития АМПУ Владимир Шемаев. По его словам, весь пакет акций администрации порта Антверпен принадлежит муниципалитету одноименного города; бельгийский порт Зебрюгге принадлежит на 98% муниципалитету Брюгге, а оставшиеся 2% - частным лицам, основавшим порт более 100 лет назад. "Участие местных властей в управлении портами гармонизирует развитие портов с учетом региональных интересов и позволяет использовать дополнительные территории для строительства новых мощностей за пределами населенных пунктов, в которых изначально располагался порт", - пояснил В. Шемаев.

Отметим, что схожая схема взаимодействия города и порта практикуется и в одном из крупнейших речных портов США - Катузе. Как рассказали здесь ЦТС, администрация порта сформирована властями города Талса и округа Роджерс, которые в 1960-х годах инвестировали 22 млн долларов с создание порта. Сегодня администрация порта не получает бюджетного финансирования, поскольку находится на самообеспечении и сама зарабатывает деньги для округа и города. Основной источник доходов - сдача в аренду земли в порту, на территории которого создан индустриальный парк. Аренда дает 2/3 средств, зарабатываемых портом.

Украинские порты находятся на переходном этапе от модели государственного сервисного порта, где государство является собственником инфраструктуры, осуществляет управление и предоставляет большую часть услуг, к модели порт-лендлорд. По существующему законодательству местные власти не могут принимать участия в управлении портами.

В Администрации морских портов Украины не первый год говорят о необходимости привлечения муниципалитетов к процессам управления в портах. Тем более, что руководитель АМПУ Райвис Вецкаганс знаком с тем, как это работает в портах стран Балтии и имеет понимание, как можно вополтить такую модель в Украине. Так, минувшим летом, выступая на Ukrainian Ports Forum, Райвис Вецкаганс заявил: "Мы выступаем за кооперацию между портом и городом. Но для реализации этой инициативы нужны законодательные инструменты, которых сейчас пока нет ". Тогда же в своей презентации одной из целей Стратегии развития портов до 2038 года руководитель АМПУ обозначил оптимизацию систем управления портами.

Поддержал позицию Администрации морских портов и вице-премьер Владимир Кистион. Выступая на упомянутом форуме, он также заявил о важности баланса между местной властью и портами. "Очередным шагом портовой реформы может стать привлечение муниципальных властей к развитию морских портов", - подчеркнул он.

Стоит напомнить, что портовая реформа изначально предусматривала три этапа. Первый - это разделение хозяйственных и административных функций, что уже произошло. Второй – корпоратизация - проходит сейчас. И третий - введение муниципалитетов в управление портами. Вместе с тем, в АМПУ отмечают, что суть не только в реформе портовой отрасли. Необходимо менять земельное законодательство. "Городские власти должны получить возможность передавать земельные участки портовым администрациям и самим становиться их акционерами или членами наблюдательных советов. В таком случае, в развитии портов, формировании их стратегии будут принимать участие все заинтересованные стороны", - говорят в Администрации морских портов.

Пока лучше деньгами

Поскольку возможности принимать участия в управлении портами у местных властей пока что нет, то они хотели бы хотя бы получать от предприятий больше средств на местные нужды. Но согласно текущему законодательству, АМПУ выделять деньги под это не может. Портовые сборы имеют целевое назначение - развитие портовой инфраструктуры, акваторий, обеспечение деятельности предприятия. Где же искать городу дополнительные источники финансирования на модернизацию и развитие инфраструктуры, которой пользуется порт?

Во-первых, АМПУ выступает с инициативой выделения части средств, которые государство получает от портовых сборов, в виде целевых субвенций из госбюджета на решение проблем дорожной и прилегающей инфраструктуры городов и портов. Во-вторых, дополнительным источником финансирования могут стать концессионные проекты, (сейчас разрабатываются пилотные - в портах Херсон и Ольвия). Согласно разработанному ТЭО, паевой взнос инвестора в размере 5% от объема капитальных инвестиций будет направлен на решение проблем городской инфраструктуры для улучшения условий соседства города и порта. В-третьих, не лишней будет помощь бизнеса, который заинтересован и развитии региона.

Что касается последнего, то опрошенные ЦТС представители портового бизнеса из Николаева говорят, что принимают активное участие в благоустройстве города. За 2014-2018 годы "Морской специализированный порт Ника-Тера" выделил на благоустройство и развитие района и города, а также на социально-культурные и спортивные проекты сумму в размере более 7 млн гривен. В частности, ремонт железнодорожного переезда в Корабельном районе, ямочный ремонт общей дороги по улице Айвазовского, которая ведет к ряду крупных предприятий морехозяйственного комплекса и др. Порт также выделяет средства на озеленение улиц, изготовление и установку скамеек в парках, скверах и других общественных местах.

В компании отмечают, что видят необходимость в строительстве новых объездных железной и автомобильной дорог в Корабельном районе и готовы рассматривать возможность участия в строительстве дорог и других местных инфраструктурных проектов, при условии поддержки и правовых гарантий со стороны государства и участия в финансировании тех или иных проектов со стороны других предприятий портовой отрасли.

Директор по юридическим вопросам и связям с органами власти по Украине и Черноморскому региону компании Bunge Олег Бигдан отмечает, что в муниципальных программах компания не участвует, но, как и в других странах мира, где присутствует компания, она помогает региону как good corporate citizen в рамках благотворительных программ.

Как видим, вопрос оптимального взаимодействия в треугольнике "порт - муниципалитет - бизнес" остается открытым. И от правильных ответов на него будет зависеть экономическая эффективность работы морских портов Украины - синергия, при которой портовая администрация будет вольна самостоятельно управлять земельными активами на правах лендлорда, а местная власть, принимая участие в управлении портом, будет видеть свою выгоду в инвестициях на прилегающую инфраструктуру, не может не дать позитивного результата.